История шведской наркополитики

Стокгольм_7 ВОЗНИКНОВЕНИЕ НАРКОМАНИИ В ШВЕЦИИ

 

Немедицинское употребление наркотиков в Швеции зарегистрировано в 1933 году. Врачи предоставили сведения о 70 случаев наркомании, в основном опийной.

В 1938 году появилась наркомания, связанная с распространением амфетаминов. Предпринимались меры по сокращению их использования.  В  1939 году был введен рецептурный отпуск амфетаминов, что привело к кратковременной стабилизации уровня его употребления. Но население нашло способы обходить действующие ограничения. В 1943 году ежегодно потреблялось почти 10 миллионов таблеток амфетаминов, а предполагаемое число их потребителей составляло 200 000 человек (4.6 % от всего населения в возрасте 15-64 года).

В 1943 году Министерство здравоохранения Швеции выпустило предупреждение о риске злоупотребления стимулянтами. Подобная мера привела к резкому сокращению в продажах этих препаратов. Тем не менее, вскоре рынок стабилизировался и немедицинское употребление препаратов продолжило расширяться. Способствовало этому применение дексамфетамина и фенметразина в качестве препаратов для борьбы с избыточным весом,  метилфенидата как более безопасной версии амфетамина. Ассортимент представленных в продаже психоактивных веществ затруднял контроль за их немедицинским использованием.

В первые годы возникновения проблемы наркомании в Швеции власти, как правило, противодействовали ей, предпринимая меры по ограничению доступности того или иного препарата. Это достигалось путем: 1. включения его в рецептурный отпуск или дальнейшим ограничением случаев, когда его надлежало выписывать пациентам. 2. выпускались циркуляры, предупреждавшие практикующих врачей о том, что те или иные препараты представляли особый интерес для немедицинского использования.

Эти меры, как правило, давали кратковременный результат. Сразу же после их введения объем продаж соответствующего препарата сокращался. Так обстояло дело в 1943 году с амфетаминами. Аналогичным образом, в 1962 году после предупреждения со стороны Министерства здравоохранения об опасности определенных групп лекарств и ограничениях для врачей по выписке амфетаминов, количество выписанных для этих препаратов рецептов значительно сократилось.

 

КОМИТЕТ ПО НАРКОТИЧЕСКИМ ВЕЩЕСТВАМ

 

Как видно, двумя основными мерами шведской наркополитики стало введение требований по рецептурному отпуску наркотических препаратов и рассылка официальных предупреждений о вредных последствиях для здоровья в результате немедицинского употребления тех или иных лекарств. В 1960-х годах стала очевидна неэффективность подобных мер, поскольку они касались узкого круга препаратов.

В 1965 году  в структуре Министерства здравоохранения была создана специальная экспертная группа по вопросам наркомании для оценки ситуации с потреблением наркотических веществ.

На основе этой группы был создан Комитет по наркотическим веществам, включавший в себя пять подкомитетов: по вопросам законодательства, по вопросам лечения, по техническим аспектам диагностики, по социально-медицинским аспектам и по методам профилактики.

В 1967 году Комитетом был опубликован Первый доклад о наркомании, в котором содержались сведения о распространении и моделях употребления наркотиков среди различных слоев населения, обсуждались способы лечения наркомании и вносилось предложение о создании единого реестра наркоманов.

Второй доклад касался юридических аспектов контроля за наркотиками. В нем говорилось о необходимости введения систематического мониторинга выписывания рецептов на отдельные лекарственные средства, такие как стимуляторы центральной нервной системы, лекарства, содежащие наркотические вещества,  и депрессанты. Цель - отслеживать развитие проблемы и выявлять неожиданные изменения на ранней стадии.

Информация, собранная Комитетом послужила основой для принятия антинаркотического законодательства. В 1968 году был принят Закон о наркотиках (Narkotikastrafflag (1968:64)). Перевозка, незаконное производство, приобретение и хранение наркотических веществ были отнесены к числу наказуемых деяний. Были также предусмотрены наказания за преступления, связанные с наркотиками.

 

ДЕСЯТЬ ПУНКТОВ ПРОТИВ НАРКОТИКОВ (ПРОГРАММА 1969 ГОДА)

 

В декабре 1968 года в Стокгольме под председательством Национального комиссара полиции прошло совещание региональных полицейских руководителей страны. Было принято решение, согласно которому действиям шведской полиции по предотвращению незаконного оборота наркотиков был придан наивысший приоритет. Правительство Швеции было поставлено в известность о принятом решении и ему была представлена информация о текущем развитии ситуации с незаконным оборотом наркотиков.

В 1969 году правительство Швеции программу по противодействию наркомании. Ее цели заключались в следующем:

  1. Усиление полиции и таможенных служб с целью противодействия наркомании;
  2. Более тесное взаимодействие полиции и таможенных служб, как на национальном, так и на международном уровнях;
  3. Право полиции, по постановлению суда, использовать прослушивание телефонных разговоров для выявления лиц, получающих доходы от оборота наркотических веществ (поставки, ввоз их в страну контрабандным путем, продажа в больших объемах);
  4. Ужесточение наказания за серьезные правонарушения, связанные с наркотиками, с четырех до шести лет;
  5. Координация мер социального характера по выявлению наркоманов, экстренному лечению и последующему уходу;
  6. Переработка законодательства о лечении наркоманов с целью повышения его эффективности;
  7. Созыв конференции молодежных организаций с целью распространения среди молодежи информации об опасности употребления наркотиков;
  8. Информирование населения об опасности употребления наркотиков;
  9. Активизация действий Швеции на международном уровне - прежде всего, в рамках Комиссии по наркотическим веществам Организации Объединенных Наций - с целью обеспечения принятия международных законодательных актов по психотропным веществам, в первую очередь амфетамину, фенметразину и др.;
  10. Создание объединенного комитета с участием, среди прочих, руководителя Национальной полиции, Генерального прокурора, Прокурора Верховного Суда, глав Министерства по социальным вопросам, Национальной таможенной службы, Министерства образования.

Десять пунктов программы уделяют большое внимание мерам правоохранительного характера. Тем не менее, они также затрагивают вопросы сокращения спроса на наркотики, обеспечение наркоманов необходимым лечением и профилактику наркомании.

Среди важнейших задач программы была профилактика наркомании. Одним из результатов этой работы стала программа по снижению спроса на наркотики, проводимая молодежными организациями. В 1969 году была распространена подборка фактической информации о наркотиках. В то же самое время в газетах была проведена рекламная кампания, рассказывавшая о рисках, связанных с немедицинским употреблением наркотиков.

Меры по снижению спроса сопровождались дальнейшим ужесточением наказаний. Как и предусматривалось программой, максимальное наказание за серьезные преступления, связанные с наркотиками и предусмотренные Законом о наркотиках было увеличено с четырех до шести лет. Вместе с этим полиция получила разрешение на прослушивание, по постановлению суда в каждом конкретном случае, телефонных переговоров с целью вскрыть приготовления к серьезным наркопреступлениям.

Швеция также активизировала усилия на международном уровне с целью налаживания эффективного международного контроля над психоактивными веществами. В январе 1970 года Швеция приняла участие в первой специальной сессии Комиссии ООН по наркотическим веществам в Женеве и решительно поддержала проект Протокола о психоактивных веществах.

 НАРКОТИКИ ПО РЕЦЕПТУ - СТОКГОЛЬМСКИЙ ЭКСПЕРИМЕНТ

В 1965 году был запущен эксперимент по официальному рецептурному отпуску наркотиков. Основной идеей было "снижение негативных эффектов от употребления наркотиков как для общества в целом, так и для отдельных наркоманов". Проект был разработан Министерством здравоохранения и реализовывался небольшой группой врачей. Пациентам выписывались как опиаты, так и амфетамины для перорального или внутривенного применения.

Проект не являлся научным экспериментом, так как им не предусматривалось создание контрольной группы и отсутствовал какой-либо план проведения работ. Он основывался на "либеральном и неавторитарном взгляде" на отпуск наркотиков по рецептам, что на практике означало, что пациенты, хотя и находились под медицинским наблюдением, тем не менее, были практически свободны в выборе размера дозы для употребления. Если у них заканчивались выписанные им наркотики, они с легкостью могли потребовать себе дополнительные дозы.

Число пациентов, задействованных в схеме, возрасло с 10 человек в 1965 году более чем в 150 раз в 1967 . В среднем, в каждый момент времени терапию проходило 82 пациента. За два года - с апреля 1965 по май 1967  было выписано в общей сложности 3 300 000 доз амфетаминов (около 15 килограммов) и 600 000 доз опиатов (около 3,3 килограммов). Многие пациенты снабжали значительными количествами наркотиков, полученных по рецептам, своих друзей и знакомых. Выписанные на законных основаниях наркотики все в больших количествах уходили на "черный рынок", это вызвало естественное недовольство полиции и прокурора, ведавшего делами по наркотикам . В Стокгольме относительное количество арестованных со следами внутривенного употребления наркотиков возросло с 20 % в 1965 до 33 % в 1967 .

К 1967 году практически все врачи, участвовавшие в проекте, прекратили выписку рецептов на наркотики. Единственным исключением остался его руководитель - доктор Острем (Åhstrom). В феврале 1967 года фармацевтический отдел Министерства здравоохранения направил в Дисциплинарный комитет того же министерства отчет, содержащий данные о рецептах, выписанных в ходе реализации проекта. После соответствующего разбирательства Дисциплинарный комитет вынес заключение, что доктор Острем "злоупотребил своим правом выписывать наркотические средства. На этом основании он лишается права выписывать подобные препараты. Однако, в связи с необходимостью обеспечить надлежащий уход его пациентам, это решение не вступит в силу немедленно". В течение переходного периода специально выделенная аптека имела право обслуживать рецепты пациентов, внесенных в список, составленный Министерством здравоохранения. Доктору Острему было рекомендовано направить своих пациентов в психиатрическую лечебницу. Было также определено, что вся работа по оформлению рецептов на наркотики должна быть завершена к 30 апреля 1967 года. Доктор Острем обжаловал это решение, однако правительство не изменило своей точки зрения.

Программа оказалась в центре внимания, когда в апреле 1967 17-летняя женщина скончалась от передозировки морфина и амфетамина, полученных ей в рамках реализации проекта. Этот случай широко освещался средствами массовой информации. Существует достаточно широко распространенная точка зрения, гласящая, что именно этот случай и сопутствовавший ему взрыв негодования в обществе привели к закрытию проекта. На самом деле это не соответствует действительности. Решение прекратить программу было принято намного раньше. Проект был закрыт 1 июня 1967 года. Совершенно очевидно, что его первоначальная цель не была достигнута.

Поскольку свертывание проекта совпало по времени с публикацией докладов Комитета по наркотическим веществам, прекращение рецептурного отпуска наркотиков и последовательное ужесточение шведской политики контроля за наркотиками периодически связываются между собой. Однако, рассмотрение соответствующих документальных свидетельств не говорит об очевидном наличии подобной связи.

Фактом остается лишь то, что широкое обсуждение этого проекта, в особенности когда с момента его завершения прошло уже много времени, продолжалось. С годами он стал символом безвозвратно ушедшей эпохи наркополитики, олицетворявшей собой более терпимое отношение к употреблению наркотиков. Проект также использовался в качестве иллюстрации того, как могут выйти из под контроля задумывавшиеся из самых благих побуждений меры по "снижению вреда". Иногда его результаты использовались даже для того, чтобы показать улучшение благосостояния отдельных его участников. Как эксперимент, не носящий научного характера, он не может служить доказательством ни в том, ни в другом случае.

Личное мнение об эксперименте "наркотики по рецепту"

В то время я работала в полицейском управлении Сольны, в настоящее время вошедшем в состав полиции Большого Стокгольма. В нашем районе жило три (!) известных нам наркомана. Все они жили в однокомнатных квартирах. Они знали нас, мы знали их и периодически наведывались к ним домой.

Все изменилось после начала эксперимента. В квартирах мы порой обнаруживали по 10-20 человек в состоянии наркотического опьянения, массу незаконно выписанных наркотиков и ничего не могли с этим поделать. Через несколько месяцев в нашем районе были уже сотни наркоманов и полиция целиком утратила контроль как над ними, так и над наркоситуацией в целом. После того, как от полученных по рецептам наркотиков скончалось несколько человек, эксперимент был остановлен.

Во время проведения эксперимента число преступлений, связанных с наркотиками, упало практически до нуля, просто из-за того, что употребление и хранение наркотических веществ перестало входить в отчетность. В то же время был отмечен рост почти всех других видов преступлений. Полиция была просто не в состоянии бороться еще и с уличной наркопреступностью.

(источник: выступление детектива-суперинтенданта Евы Бреннмарк (Detective Superintendent Eva Brännmark), Управление полиции Швеции, на международной конференции полицейских сил по вопросам наркомании, Оттава, август 2003 г.

 

РОЛЬ НИЛЬСА БЕЙРУТА В СОЗДАНИИ ШВЕДСКОЙ ПОЛИТИКИ ПО КОНТРОЛЮ ЗА НАРКОТИКАМИ

 

Формирование теоретических основ рестриктивной шведской наркополитики 1970-1980-х годов в значительной степени связано с именем Нильса Бейрута (Nils Bejerot). Будучи заместителем специалиста по социальной психологии Совета по делам детей и молодежи Стокгольма, он в 1954 году впервые выявил случаи внутривенного употребления наркотиков подростками.

В 1969 году Бейрут основал "Ассоциацию за общество, свободное от наркотиков" (RNS), сыгравшую важную роль в формировании шведской наркополитики. Он предупреждал о последствиях "наркоэпидемии", инициируемой молодыми, социально и психологически нестабильными людьми, которые, обычно в результате своего рода инициации со стороны другого наркомана, начинали принимать социально неприемлемые наркотические вещества с целью достижения состояния эйфории. Его в особенности заботила высокая психо-социальная заразность употребления наркотиков, которую он рассматривал в качестве производной от восприимчивости индивида и экспозиционного давления наркотической среды.

Одной из ключевых предпосылок распространения наркомании была доступность наркотика. В то время как восприимчивость индивида с трудом поддавалась внешнему воздействию, экспозиционное давление наркотической среды могло быть ограничено путем проведения соответствующей наркополитики. Поэтому, делал вывод Бейрут, общество должно проводить рестриктивную наркополитику, с целью снизить доступность наркотика. Он также считал, что целью наркополитики является наркопотребитель, поскольку именно наркопотребитель является незаменимым звеном в цепи распространения наркотиков, в то время как наркоторговцы в случае их ареста легко могли быть заменены другими торговцами. Кроме того, он видел необходимость широкой общественной поддержки противодействия наркотикам.  Достичь этого предполагалось путем соответствующего соглашения различных политических сил и массированными информационными кампаниями. Практическими результатами, реализованными в течение ряда лет, стали:

  1. расширение деятельности по профилактике и лечению;
  2. Введение уголовных наказаний не только за распространение наркотиков, но и за их употребление;
  3. Рассмотрение каннабиса в качестве первого наркотика в цепи, ведущей к наркомании;
  4. Достижение общенационального консенсуса по вопросам наркополитики вне зависимости от взглядов конкретной партии, поддерживаемого давлением со стороны организованных групп гражданского общества.

 

ВВЕДЕНИЕ МЕТАДОНОВОЙ ТЕРАПИИ

В то время как в Стокгольме показал свою неэффективность рецептурный отпуск амфетаминов и опиатов, ученые в близлежащем городе Уппсала исследовали новые методы лечения героиновых наркоманов. Результаты клинических тестов метадоновой терапии, опубликованные в 1965 году в "Журнале американской медицинской ассоциации" вызвали большой интерес в Швеции и в следующем 1966 году в Центре психиатрических исследований города Уппсала была открыта Шведская национальная программа метадоновой терапии.

Швеция стала первой страной в Европе, начавшей практиковать метадоновую терапию, задолго до того, как она стала общепринятым способом лечения наркомании и невзирая на то, что наиболее "проблемными" наркотиками в плане обеспечения лечения были амфетамины, а не опиаты. Национальная программа метадоновой терапии проводилась в Швеции без изменений в течение 23 лет, став, таким образом, наиболее продолжительной программой такого рода в Европе. Программа была достаточно обширной, принимая во внимание незначительную популяцию героиновых наркоманов, даже в сравнении с аналогичными программами других стран, более благосклонно относящимся к политике "снижения вреда". В целом программа рассматривается как очень успешная. Среди положительных результатов можно назвать следующие: среднегодовой уровень воздержания 90 %; значительное снижение наркомании, преступности и проституции в сравнении с положением дел до лечения; радикальное сокращение смертности среди лиц, остававшихся в программе.

 

РОЛЬ ШВЕЦИИ В ПОДГОТОВКЕ КОНВЕНЦИЙ ООН 1961 И 1971 ГОДОВ

На международной арене Швеция всегда активно выступала за введение международных мер по контролю за наркотиками. Уже в начале 60-х годов страна присоединилась к подавляющему большинству действовавших в то время международных соглашений по контролю за наркотиками. Швеция даже вошла в число участников неоднозначного Опиумного протокола 1953 года, ограничивавшего количество мировых производителей опия семью странами.

В 1961 году Швеция была одной из 73 стран, представленных на Полномочной Конференции по принятию Единой конвенции о наркотических средствах и подписала указанную Конвенцию. Конвенция 1961 года была ратифицирована Швецией в 1964 году.

Вопросом, находившимся в центре внимания шведского правительства стало проведение согласованных международных усилий по противодействию стимуляторам. Применение стимуляторов не было ограничено во многих европейских странах, где производились эти вещества, что сильно затрудняло противодействие им на национальном уровне. Специализировавшиеся на этом оптовые торговцы организовали активно действовавший бизнес по удовлетворению немедицинского спроса на препараты в странах с более рестриктивным подходом, в основном в Скандинавии. Взяв на себя инициативу в Скандинавии, Швеция призвала страны-производители к сотрудничеству. В 1965 году Швеция призвала комитеты по лекарственным средствам ВОЗ "установить контроль над стимуляторами и депрессантами".

В 1970 году Швеция приняла участие в работе первой специальной сессии Комиссии ООН по наркотическим средствам, играя активную роль в продвижении идеи контроля над психоактивными веществами. Во время подготовки Конвенции о психотропных веществах Швеция вместе с другими скандинавскими государствами и странами "советского блока" сформировала, по выражению исследователя наркополитики МакАллистера (McAllister) коалицию "жесткого контроля". Коалиция выступала за строжайшие ограничения для всех психоактивных веществ . Положения принятой в 1971 году конвенции по ряду позиций оказались менее жесткими, нежели рассчитывала Швеция, в основном в результате усилий фармакологической промышленности, прибегнувшей к помощи ряда бывших сотрудников ООН для того, чтобы обеспечить отсутствие контроля над своей продукцией. Тем не менее, Конвенция преуспела в установлении строгих ограничений для амфетаминов, являвшихся для Швеции основным проблемным наркотиком.

Швеция выступала не только за введение дополнительных мер международного контроля. Напротив, в ходе подготовки протокола 1972 года, вносящего изменения в Конвенцию 1961 года, именно Швеция предложила смягчение штрафных санкций Конвенции, заявив, что наркоманам в качестве альтернативы или дополнения к наказанию должны быть предложены меры по лечению, реабилитации и социальной адаптации.

Швеция также предложила, чтобы измененная Конвенция включала в себя специальную статью, требующую от стран-участниц предпринять все возможные меры для профилактики наркомании, а также для ее раннего выявления, лечения, образования, ухода, реабилитации и социальной реинтеграции лиц, страдающих наркоманией. Предлагая соответствующие изменения, представитель Швеции заявил, что "целенаправленные действия против наркомании должны быть направлены как против спроса, так и против предложения. Другими словами, следует соблюдать баланс между мерами по контролю, правоохранительной деятельностью и т.д. с одной стороны, и лечебной и реабилитационной работой - с другой". Оба предложения были приняты и стали статьями Конвенции 1961 года, измененными Протоколом 1972 года.

 

ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ РЕСТРИКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ

На национальном уровне 1970-е годы были отмечены ростом героиновой наркомании, приводившей, как и в других европейских странах, к росту смертности среди наркоманов. В 1972 году в Закон о наркотиках были внесены очередные изменения, увеличившие максимальное наказание за серьезные преступления до 10 лет. В то же время наркоманы были защищены от преследования. Начиная с 1972 года, прокуроры имели право снимать обвинения в хранении наркотиков, если обнаруженное количество наркотического вещества не превышало объема, соответствующего недельной дозе потребления.

В 1978 году в парламент был внесен законопроект, предусматривавший пересмотр стандартов полицейской антинаркотической деятельности. Этот стандарт предусматривал не снижение уровня наркомании, а ее уничтожение. В законопроекте говорилось: "Борьба против наркомании не может быть ограничена только ее сокращением, но должна быть нацелена на устранение наркомании. Наркомания никогда не может быть принята в качестве части нашей культуры". Законопроект был принят парламентом и подтвердил основные принципы наркополитики: "Основой борьбы является тот факт, что общество не приемлет никакого употребления наркотиков, кроме как в медицинских целях. Все иные способы применения являются незаконными и должны встречать силовое противодействие".

После этого политика была еще более ужесточена. В 1980 году было издано новое распоряжение прокурорам, запрещавшее им снимать обвинения с наркоманов, за исключением случаев, когда порция наркотиков, хранящаяся для личного употребления, была настолько мала, что не подлежала делению на более мелкие порции - то есть не более чем одна доза каннабиса или одна доза стимулятора центральной нервной системы. Более того, обвинения в хранении героина, морфина, опия или кокаина в принципе не должны были сниматься. Через год, наказания за наркопреступления были снова ужесточены: максимальный срок тюремного заключения за незначительные преступления был поднят с 2 до 3 лет, кроме того, минимальный срок наказания за серьезные преступления был увеличен с одного до двух лет. В 1982 году были внесены изменения в Закон о социальном обеспечении, что позволило государству проводить принудительное лечение совершеннолетних наркоманов.

В октябре 1984 года был принято еще одно постановление правительства о "скоординированной и интенсифицированной наркополитике", которое формулировало цель шведской наркополитики - создание общества, свободного от наркотиков. "Целью общественных усилий является построение общества, свободного от наркотиков. Эта цель сформулирована Парламентом и энергично поддерживается гражданскими организациями, политическими партиями, молодежными организациями и другими общественными движениями». Постановление побуждало людей к активности, говоря, что "каждый, столкнувшийся с этой проблемой, должен ей заниматься. Власти никогда не смогут избавить (индивида) от личной ответственности и участия. Усилия родителей, семьи, друзей играют особенно важную роль. Школы и неправительственные организации также являются важными инструментами в борьбе против наркотиков".

Эта картина общества, свободного от наркотиков, по-прежнему является доминантой общественного сознания. Конечная цель - это общество, в котором наркомания является социально неприемлемым маргинальным явлением. В рамках достижения этой цели лечение наркомании производится без употребления наркотических средств, а уголовные санкции являются обычным следствием наркопреступления.

 

ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ ЛЕЧЕНИЯ

После официального объявления доктрины общества, свободного от наркотиков, фокус антинаркотической деятельности начал все в большей степени сосредотачиваться на наркомане. Наркоманы могли быть принуждены к лечению. Закон о социальном обеспечении предоставил возможность службам социального обеспечения проводить принудительное лечение совершеннолетних наркоманов и алкоголиков.

Постановление о принудительном лечении может быть издано только при соблюдении определенных юридических условий. Их два: (а) лицо нуждается в уходе/лечении по причине продолжающегося злоупотребления алкоголем, наркотиками и летучими растворителями; (b) необходимый уход не может быть предоставлен в рамках действующего Закона о социальном обеспечении. Изначально любому алкоголику или наркоману предлагается добровольно пройти курс лечения в соответствии с Законом о социальном обеспечении. Комитет по социальной защите, работающий по вопросам профилактики и противодействия злоупотреблению алкоголем и другими психоактивными субстанциями, действует в согласии с индивидом в соответствии с Разделом 11 Закона о социальном обеспечении. Порядок принудительного лечения был заложен в Законе об уходе за лицами, злоупотребляющими алкоголем или наркотиками (Специальная часть) , вступившем в силу в 1982 году, одновременно с Законом о социальном обеспечении. Введение обязательного лечения привело к увеличению числа пациентов, получивших медицинскую помощь.


Условия принудительного лечения были изменены в 1988 году. Максимальная продолжительность подобного лечения была увеличена с двух до шести месяцев и в целевую группу были включены также лица, злоупотребляющие летучими растворителями. Закон об уходе за лицами, злоупотребляющими алкоголем или наркотиками (Специальная часть) имеет целью мотивировать наркоманов таким образом, чтобы побудить их к "сотрудничеству в продолжительном лечении и принятию поддержки в отказе от наркотиков". Условия, которым должно удовлетворять лицо, подвергающеся принудительному лечению, включают в себя не только "очевидную угрозу его/ее жизни", но и ситуацию, в которой "существуют опасения, что он/она могут причинить серьезные повреждения себе или кому-либо еще с кем он/она находятся в близких отношениях".

Концепция принудительного лечения может рассматриваться в качестве логического следствия в стремлении к обществу, свободному от наркотиков. Однако шведский опыт в этой области не является уникальным. Подобные концепции применялись и в ряде других стран, в том числе и в Нидерландах, где взгляд на наркотики отличается от шведского.

В 1990-х количество пациентов, принятых в программу стационарного лечения, как добровольного, так и принудительного, сократилось, в основном вследствие сокращения соответствующих бюджетных ассигнований в первые годы десятилетия. Впоследствии предпочтение стало отдаваться лицам, изъявившим желание пройти курс лечения. Таким образом, на 1 ноября 2005 года только 6 процентов из числа алкоголиков и наркоманов, проходивших лечение в стационарах системы социального обеспечения, находились там на принудительной основе.

Возможно, в этом сыграли роль и другие факторы.. С приходом в Швецию ВИЧ, в стране была разработана концепция "Наступательного лечения наркоманов". Она уделяет особое внимание аутрич-работе и имеет целью мотивировать наркоманов к лечению. В 1986 году в основных муниципалитетах и округах социальной защиты больших городов начали создаваться так называемые базы ухода за наркоманами. Был открыт ряд лечебных стационаров и начат целый ряд совместных проектов, проводимых службами социальной защиты и представителями пенитенциарной системы, а также службы по контролю за условно освобожденными. Сокращение бюджетных ассигнований в начале 1990-х годов привело к определенному свертыванию этой деятельности. По мере улучшения бюджетной ситуации в последние годы, основной тенденцией стала разработка вариантов амбулаторного лечения.

 

ВВЕДЕНИЕ ПРОГРАММ ОБМЕНА ИГЛ

В 1985 году, количество вновь зарегистрированных ВИЧ-положительных лиц среди инъекционных наркоманов составило 142 человека (45 % от всех зарегистрированных случаев), а в следующем году, когда к ним добавилось еще 204 случая, это послужило отправной точкой для оживленного обсуждения этого явления. Следует ли считать лечение наркоманов методами, свободными от наркотиков, основным принципом решения проблемы, или же следует перенацелить политику на ограничение социального и медицинского урона? В результате было принято решение о возможности обеих вариантов. Жесткая политика по отношению к наркоманам была продолжена, однако в тех областях, где это необходимо, применялись меры "снижения вреда".

Проекты по обмену игл были начаты в Мальмё и Лунде в 1987 и 1986 годах соответственно. В Мальмё в программе ежегодно задействовано порядка 1000 человек. Наряду с Нидерландами, Швеция была одной из первых стран Европы, приступивших к реализации подобных программ. В апреле 2006 года парламент Швеции принял постановление, предлагающее новый закон (Lag (2006:323), позволяющий при определенных условиях реализовывать в различных районах страны программы по обмену игл. Министерство здравоохранения и социальной защиты может выдать региональному органу здравоохранения разрешение на проведение программы обмена игл в случае, если просьба об этом была поддержана местным населением. Программы должны быть организованы таким образом, чтобы мотивировать наркоманов к лечению, а подающий заявку на их проведение орган здравоохранения должен описать, как он намерен выполнять необходимые требования по детоксикации и лечению. Новый закон вступил в силу с 1 июля 2006 года.

 

УПОТРЕБЛЕНИЕ НАРКОТИКОВ СТАНОВИТСЯ НАКАЗУЕМЫМ

В 1988 году употребление наркотиков стало наказуемым деянием. Подобный шаг мотивировался необходимостью: "продемонстрировать решительный отказ общества принимать какую бы то ни было деятельность, связанную с наркотиками". Помимо этого, считалось, что криминализация личного употребления будет иметь профилактический эффект, особенно среди молодежи. Также была подчеркнута необходимость принятия общего подхода к проблеме со стороны всех северных стран - в то время употребление наркотиков уже было наказуемо по нормам норвежского и финского законодательств. Наиболее серьезным наказанием был штраф.

В 1993 году законодательство претерпело дальнейшее ужесточение - в число возможных наказаний вошло тюремное заключение. Полиция получила право проводить освидетельствование в форме анализов крови или мочи, в случаях, когда существовали весомые основания подозревать лицо в употреблении наркотиков. . Несмотря на это, оценивая меры, предпринимаемые пенитенциарной системой, Национальный совет по профилактике преступлений Швеции пришел к заключению, что "основываясь на доступной информации о тенденциях в употреблении наркотиков, невозможно сделать однозначный вывод о том, что криминализация наркопотребления и ужесточение соответствующих наказаний возымело сдерживающее действие на наркотические привычки молодежи или остановило вовлечение в наркосреду новых участников". Напротив, Совет выявил, что экспериментирование с наркотиками среди шведской молодежи имеет тенденцию к росту, точно так же, как и в других странах Европы.

Шведская политика в области наркоконтроля также изменилась, вводя более жесткие наказания за преступления, связанные с наркотиками.

Прогрессивное ужесточение шведского наркозаконодательства
(1968-1993)

1968

Принятие Закона о наркотиках (Narkotikastrafflag (1968:64))

1969

Максимальное наказание в случае серьезных преступлений повышено до 4 лет тюремного заключения

1969

Максимальное наказание в случае серьезных преступлений повышено до 6 лет тюремного заключения

1972

Максимальное наказание в случае серьезных преступлений повышено до 10 лет тюремного заключения

1980

Циркулярное письмо Генерального прокурора по отдельным вопросам, связанным с рассмотрением дел о наркотиках: отмена уголовного преследования по правонарушениям, связанным с наркотиками возможна только в случае, если речь идет о хранении неделимых доз наркотиков

1981

Максимальное наказание в случае несерьезных преступлений повышено до 3 лет тюремного заключения

1981

Минимальное наказание в случае серьезных преступлений повышено с 1 до 2 лет тюремного заключения

1981

Введение принудительного лечения наркоманов

1985

Максимальный срок тюремного заключения за незначительные преступления, связанные с наркотиками, увеличен до 6 месяцев

1988

Употребление наркотиков карается штрафом

1988

Принятие Закона об уходе за лицами, злоупотребляющими алкоголем или наркотиками (1988:870)

1993

Употребление наркотиков карается тюремным заключением .

 

КОМИССИЯ 1998 ГОДА ПО НАРКОТИКАМ

В ходе экономического кризиса 90-х годов, на местном уровне были проведены значительные бюджетные сокращения. Муниципалитетам не давали возможности повышать налоги, а это означало, что собираемые средства в первую очередь направлялись на помощь престарелым и нетрудоспособным. Ресурсы, выделяемые социальным службам, оставались на более-менее постоянном уровне, однако направлялись в области не связанные с лечением наркозависимых и уходом за ними. В соответствии с данными Министерства здравоохранения и социальной защиты, стоимость ухода за наркозависимыми, представленная в процентном соотношении к затратам на социальное обеспечение, с 1995 года неуклонно сокращалась. От сокращения финансирования в наибольшей степени пострадали лица, употреблявшие наркотики в больших количествах. Аутрич-работа с наркоманами стала большой редкостью. Сокращение финансирования совпало с ростом наркомании и связанных с наркотиками проблем.

Возобновление проблемы с наркотиками привело к формированию в 1998 году Специальной Комиссии - Комиссии по наркотикам. Состоявшая из шести экспертов комиссия имела полномочия по пересмотру, обсуждению и предложению всех возможных вариантов для улучшения действий правительства по достижению поставленной цели - общества, свободного от наркотиков. В 2001 году был опубликован доклад комиссии, носивший достаточно симптоматичное название "На перепутье - вызов наркополитики".

Комиссия обозначила принципиальные упущения в области контроля за наркотиками и пришла к выводу, что "настоящее состояние наркополитики в первую очередь вызвано тем, что вопрос наркотиков отошел на второй план в списке первоочередных политических задач" . Отсутствие политической озабоченности, продолжала Комиссия, отражается в "сокращении финансирования властных структур и других общественных секторов, которым приходится иметь дело с наркотическими веществами и последствиями их употребления. В последние годы все сектора общества в этой области испытали значительные урезания бюджета, в то время как сама проблема в это время обострилась и расширилась".

Тем не менее, конечная цель построения общества, свободного от наркомании, под вопрос не ставилась. Напротив, говоря об общих целях проводимой политики, Комиссия по наркотикам заявила, что "рестриктивная политика Швеции в отношении наркотиков должна быть поддержана и усилена. Комиссия не выявила доводов или фактов, говорящих о том, что политика снижения уровня защиты общества от наркомании и наркоторговли улучшит ситуацию как для отдельных наркопотребителей, так и для общества в целом".

Это не говорит о том, что Комиссия не нашла вообще никаких недочетов в реализации государственной наркополитики. Комиссия очень критически подошла к действиям, или отсутствию последовательных действий, предпринимаемым с целью сократить спрос на наркотики. В своем докладе Комиссия по наркотикам сформулировала предложения, нацеленные на создание обоснованности и сбалансированности, а также на усиление, обновление и развитие рестриктивной наркополитики. Некоторые основные выводы Комиссии приводятся ниже:

  • Усиление политического руководства:

Комиссия отмечает необходимость более отчетливой расстановки приоритетов, четкого контроля и лучшего отслеживания наркополитики и рекомендует назначение министра, в полномочия которого будет входить организация и направление антинаркотической деятельности. Правительство прореагировало на это предложение учреждением должности Национального координатора по наркотикам, который приступил к работе с января 2002 года.

  • Меры по борьбе со спросом:

Комиссия отмечает, что основная часть проделанной профилактической работы характеризовалась принятием некоторых временных мер и проектов, зачастую неприспособленных к проведению на регулярной основе. Комиссия также выявила серьезные недостатки в организации лечения наркозависимых, и, вдобавок к этому, объем подобного лечения несоизмерим с реальными потребностями. Обратившись к профилактике, Комиссия отметила, что, для успеха профилактических мер, они должны быть "включены в систему мер, ограничивающих доступность наркотика, должны присутствовать четкие правила, основывающиеся на общественных нормах и ценностях, а также эффективное лечение и уход за наркозависимыми".

  • Меры по борьбе с предложением:

Комиссия не нашла серьезных недостатков в законодательстве или методах работы, используемых властями в области контроля за наркотиками. Взаимодействие между правоохранительными органами работало. Тем не менее, она призвала к увеличению ресурсов, выделяемых на сокращение предложения наркотиков.

  • "Социальная защита в тюрьмах":

Комиссия выявила срочную необходимость в выделении дополнительного финансирования пенитенциарной системы и службы по контролю за условно освобожденными, особенно в плане интенсификации проводимых ими мер по борьбе с наркоманией.

  • Улучшение подготовки специалистов и исследовательская работа:

Комиссия призвала к улучшению знаний о наркоситуации, законов и мер по контролю, методик профилактики и лечения а также эффективности профилактических мер и мер по лечению.

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ПО НАРКОТИКАМ

Результаты работы Комиссии по наркотикам легли в основу создания Национального плана действий по наркотикам, принятого правительством в январе 2002 года. Национальный план действий по наркотикам (2002-2005) ставил три основных цели: (1) сокращение числа лиц, употребляющих наркотические вещества, (2) побуждение большего числа наркоманов к отказу от своей привычки, (3) сокращение предложения наркотиков.

Для применения на практике идеи об обществе, свободном от наркотиков, было признано необходимым:

  • вовлечение в работу большего числа людей;
  • больше людей должны сказать "нет" наркотикам;
  • больше людей должны знать об отрицательных последствиях употребления наркотиков для здоровья;
  • меньшее число людей должно начинать употребление наркотиков (это должно достигаться сокращением желания молодых людей экспериментировать с наркотиками и разложением сообществ и культур, стимулирующих первое употребление наркотиков);
  • большее число наркоманов должно получать помощь в организации жизни, свободной от преступности;
  • доступность наркотиков должна быть сокращена.

Зоны деятельности, предусмотренные Планом действий, включают, между прочим, новые программы, проводимые в школах; интервенции, нацеленные на уязвимые группы; надлежащую помощь наркоманам; 10 миллионов евро на совершенствование пенитенциарной системы и службы по контролю за условно освобожденными; информационные кампании.

План действий предусматривает, тем не менее, более отчетливую ориентацию на достижение конкретных целей, большую координацию действий на местном, региональном и общенациональном уровнях с целью сокращения спроса на наркотики и их предложения. С этой целью правительством был назначен Национальный координатор наркополитики, основной задачей которого является проведение в жизнь Национального плана действий. Основными его задачами стали:

  • развитие сотрудничества между официальными лицами, муниципальными и местными советами, НПО и т. д.;
  • формирование общественного мнения;
  • оказание поддержки муниципальным и местным советам в развитии местных стратегий;
  • инициирование разработки новых методик, научно-исследовательская работа;
  • исполнение роли представителя правительства по всем вопросам, связанным с наркотиками;
  • оценка Плана действий;
  • представление регулярных отчетов в правительство (не реже одного раза в год).

Планом также подчеркивалась необходимость проведения интенсивных мер по приданию вопросам наркомании надлежащего политического приоритета, улучшения сотрудничества между государственными служащими, а также государственными служащими и организациями частного сектора, улучшения профилактики и лечения путем развития соответствующих методик и подготовки специалистов, расширения перспектив лечения в рамках системы исполнения наказаний, повышения эффективности мер в области контроля за наркотиками, улучшение методов мониторинга развития ситуации в области наркомании и общественного отклика на эту ситуацию, развития международного сотрудничества.

На реализацию плана в течение 4 лет было выделено 325 миллионов шведских крон (примерно 44 миллиона долларов США). На практике инвестиции составили около 405 миллионов шведских крон (более 50 миллионов долларов США или свыше 40 миллионов евро по курсу 2006 года). Значительная часть этих средств была израсходована на поддержку исследований с целью повышения эффективности принимаемых мер. Бюджетом не были предусмотрены дополнительные ассигнования, поскольку Координатор наркополитики не взял на себя полномочий других общенациональных органов власти или органов власти на региональном и местном уровнях.

Правительство предоставило дополнительные средства для развития профилактической политики на местном уровне, выделяя целевые гранты на развитие профилактики на местах, включая найм местных координаторов наркопрофилактики на основе распределения затрат в соотношении 50:50. В результате большинство муниципальных образований Швеции в настоящее время имеют подобных координаторов. Координаторы занимаются вопросами алкоголизма и наркомании, основываясь на шведской модели здравоохранения, предусматривающей интегральную профилактику на коммунальном уровне.

Деятельность аппарата Национального координатора наркополитики послужила своего рода катализатором и действующей силой в мобилизации общества на всех уровнях для достижения единой цели: сокращения потребления наркотиков для приближения к итоговой цели - построению общества, свободного от наркотиков. Делая это, Национальный координатор наркополитики служит еще одной цели: он придает человеческое лицо неким политическим абстракциям. До сих пор именно этого не хватало шведской наркополитике: общенационального защитника дела борьбы с наркотиками и ее координации, ответственного за проведение наркополитики.

В большинстве случаев проведение какой-либо политики идет только на пользу, если она поддерживается личностью, занимающей лидирующую роль в его/ее сфере компетенции. В то время как на протяжении 1970-х и 1980-х годов эта роль выполнялась такими людьми, как покойный Нильс Бейрут, которому удалось мобилизовать широкие слои населения, в 1990-х годах шведам пришлось столкнуться с определенным вакуумом в этой области. Теперь этот вакуум заполнен - с институциональной точки зрения - намного более рационально, чем ранее.

Аппарат Национального координатора наркополитики преуспел в привлечении внимания к вопросам наркотиков и поднятии общественного интереса к этому вопросу. Это также послужило сигналом для местных властей более серьезно относиться к вопросам, связанным с наркотиками.

Действующая модель политики оказалась успешной и поэтому была поддержана и далее. Новая шведская антинаркотическая стратегия на период 2004-2007 годов продолжает линию рестриктивной наркополитики. Это включает в себя нулевую толерантность к употреблению наркотиков. Преступления, связанные с наркотиками, должны неизбежно влечь за собой обвинение и криминальные санкции, а основным методом лечения зависимости является лечение без применения наркотических веществ.

Новый Национальный план действий по наркотикам был единогласно одобрен парламентом в апреле 2006 года. Все партии согласились в том, что конечной целью шведской наркополитики продолжает оставаться стремление к обществу, свободному от наркотиков. Парламент также подчеркнул важность единого взгляда на проблему. Инициативы в области наркополитики должны быть нацелены как на спрос, так и на потребление. Существует широкое единство взглядов на окончательную цель наркополитики, а именно общество, свободное от наркотиков, а также на ее промежуточные цели: сокращение вовлечения в наркоманию молодых людей; предоставление наркоманам возможности прекратить употребление наркотиков и сокращение доступности наркотика. Существует также единство мнений по поводу проведения сбалансированного подхода к проблеме.

Цель наркополитики сформулирована следующим образом: наркополитика основывается на праве на достойную жизнь в обществе, которое оберегает потребность индивида ощущать себя в безопасности и быть уверенным в своем будущем. Наркотическим веществам никогда не должно быть позволено угрожать ни здоровью, качеству жизни и безопасности личности, ни общему благосостоянию общества или развитию демократии. Цель - это общество, свободное от наркотиков.

 

Управление ООН по наркотикам и преступности (UNODC)

Перевод материала осуществлен редакцией информационно-публицистического сайта «Нет-наркотикам»

 



Понравилось? Поделись интересным материалом с друзьями!